Il coronavirus ci ha fatto toccare con mano che il rapporto tra Stato e Regioni non funziona. Quando scoppia una pandemia chi comanda? Per il costituzionalista Sabino Cassese, se si applica l’ articolo 117 della Costituzione, comma 2, lettera q, che cita la «profilassi internazionale» tra le materie in cui lo Stato ha competenza esclusiva, non c’ è bisogno di stare a discutere con le Regioni. Oppure l’ articolo 120, dove c’ è scritto che il governo può sostituirsi agli enti locali quando c’ è «un pericolo grave per l’ incolumità e la sicurezza pubblica».
Se invece si resta sul terreno della «tutela della salute», allora si cade in una materia concorrente con le Regioni. La distribuzione dei poteri prevista dal Titolo V della Costituzione non ha retto nemmeno sulla scuola, la formazione, i trasporti. Riformato nel 2001 dal centrosinistra e approvato con referendum, il nuovo Titolo V ribalta l’ impostazione della Costituzione del 1947, dove le Regioni avevano poteri di legiferare (in concorrenza con lo Stato) su un elenco limitato di materie mentre tutte le altre erano di competenza centrale.
Con la riforma del 2001, invece, è lo Stato che si vede elencare le materie di sua competenza mentre tutte le altre passano in esclusiva alle Regioni. Ma il pasticcio, che si poteva benissimo prevedere avrebbe suscitato conflitti, sta nella «legislazione concorrente», prevista per: rapporti internazionali e con l’ Ue delle Regioni, commercio estero, tutela e sicurezza del lavoro, istruzione, ricerca scientifica e tecnologica, sostegno all’ innovazione per i settori produttivi, tutela della salute, alimentazione, protezione civile, porti e aeroporti, grandi reti di trasporto e navigazione, energia, previdenza complementare, eccetera.
Nelle materie di legislazione concorrente, dice il nuovo articolo 117 della Costituzione, spetta allo Stato la definizione dei principi fondamentali e alle Regioni legiferare sulle regole. Per esempio, sulla sanità lo Stato decide i livelli essenziali di assistenza che devono essere garantiti ovunque, quanti medici sfornare e il budget da assegnare alle Regioni, che devono gestire le strutture sanitarie, il personale ospedaliero e organizzare la medicina del territorio. E così per la scuola (tranne la formazione professionale, tutta sotto le Regioni).
Al potere centrale spettano in esclusiva le norme sugli ordinamenti didattici, i programmi e i titoli di studio, la funzione dei docenti e dei dirigenti scolastici, gli ambiti dell’ autonomia delle scuole, la scuola paritaria. Alle Regioni, invece,l’ organizzazione della rete scolastica e la distribuzione del personale. Ma non fino al punto di selezionarlo a proprio piacimento. Con la sentenza 76 del 2013 la Consulta ha infatti bocciato una legge della Regione Lombardia che prevedeva che ogni scuola potesse organizzare concorsi per reclutare supplenti annuali.
Il meccanismo di ripartizione delle competenze funziona se governo e Regioni collaborano. Più facile (ma con molte eccezioni) se entrambi sono dello stesso schieramento politico, difficile se non impossibile in caso contrario. Fatto sta che dal 2001 sono stati più di 1.800 i ricorsi presentati alla Corte costituzionale, e sulla sanità le sentenze sono tantissime.
Nel 2019 fu bocciato il ricorso della Calabria sulla proroga, decisa dal governo, del commissario Saverio Cotticelli, lo stesso costretto di recente a dimettersi per manifesta incapacità. Nel 2017 il Veneto aveva presentato ricorso contro la legge Lorenzin sugli obblighi vaccinali. La Consulta sentenzia che su questa materia le Regioni «sono vincolate a rispettare ogni previsione contenuta nella normativa statale».
In materia di pubblica amministrazione la Corte ha invece parzialmente bocciato nel 2016 la riforma Madia, dando questa volta ragione al Veneto, che aveva contestato al governo di aver varato la legge senza raggiungere prima un accordo con le Regioni. Ma nel 2006 sono state le Regioni (Liguria, Veneto e Calabria) a soccombere sulla proroga della concessione del trasporto pubblico locale per evitare la gara pubblica, perché, spiega la sentenza della Corte, la tutela della concorrenza spetta allo Stato.
Con la pandemia lo scontro si sta consumando molto davanti ai Tribunali Amministrativi (dove non si impugnano le leggi, ma le ordinanze di Comuni e Regioni). Il 30 aprile la Calabria aveva riaperto bar e ristoranti. L’ esecutivo ricorre e vince al Tar. Ad agosto è la volta della Sicilia, guidata dal centrodestra con Nello Musumeci, che ordina la chiusura dei centri di accoglienza per migranti.
L’ ordinanza viene annullata perché «il controllo giuridico dell’ immigrazione è di esclusiva competenza dello Stato». Ricorre invece alla Consulta il governo agli inizi di settembre, contestando alla Lombardia la legge regionale sulla sicurezza negli ospedali. Era accaduto che, in seguito alle continue aggressioni ai camici bianchi, la Regione aveva previsto di poter stipulare accordi con le prefetture per dislocare le forze di polizia nei Pronto soccorso più a rischio.
Azione che, secondo il governo, non è nella disponibilità delle Regioni. L’ esecutivo ha poi impugnato l’ ordinanza della Sardegna che prevedeva test obbligatori per i passeggeri in entrata senza un certificato di negatività al Covid, e poi la decisione del Piemonte di obbligare le scuole della regione a prendere la temperatura agli studenti, il governo aveva disposto che a farlo fossero i genitori.
Tutto questo avviene perché le norme sono elastiche: il nostro non è un sistema centralista (come quello francese), non è federalista (come quello tedesco), ma prevalgono spesso i rapporti di forza, sbilanciati verso lo Stato o questa o quella Regione.
Un esempio riguarda proprio le scuole: il 25 febbraio, l’ allora presidente delle Marche chiude gli istituti scolastici. Il governo impugna l’ ordinanza al Tar e vince. A metà ottobre è la Campania a chiudere tutto, il governo si indigna, ma non impugna. È facile pensare che nella decisione abbia pesato il fatto che Luca Ceriscioli (Pd) era un presidente uscente, e quindi debole, mentre De Luca era appena stato riconfermato a furor di popolo.
Occorre poi considerare che ci sono venti Regioni molto diverse tra loro, di cui cinque a statuto speciale (Sicilia, Sardegna, Valle d’ Aosta, Friuli-Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige) e due province autonome (Trento e Bolzano). Il Titolo V le tratta tutte allo stesso modo, ma la realtà è che alcune hanno dimostrato di sapersi organizzare e funzionare meglio dello Stato, mentre altre non sono all’ altezza neppure di una minima autonomia, perché troppo bassa è la qualità della classe dirigente e troppo alta la diffusione della criminalità organizzata.
Ora tutti invocano una regia unica. Il presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, richiama alla «leale collaborazione». Lo strumento c’ è: si chiama Conferenza Stato-Regioni. Ma se il premier invia al presidente della Conferenza la bozza del Dpcm all’ una di notte chiedendo di esprimere un parere entro le 11 del giorno dopo, che collaborazione è? Che il sistema non funzioni è chiaro da anni, e si è anche provato a cambiarlo con due riforme costituzionali che, in modo diverso, riportavano sotto l’ esclusiva competenza dello Stato alcune materie.
Ma erano contenute in un “pacchetto” di riforme poco comprensibili agli elettori, che le bocciarono entrambe nel referendum. A vincere fu l’ onda politica antiberlusconiana del 2006 e quella contro Renzi nel 2016. E allora ci risiamo: una Regione vorrebbe riaprire le scuole e un’ altra no; le Regioni con gli impianti sciistici non li vogliono chiudere, le altre sì; chi sta in zona rossa se la prende con i vicini in zona arancione o gialla mettendo in dubbio la veridicità dei dati trasmessi al governo, e così ogni giorno. Milena Gabanelli e Enrico Marro
